Participación Ciudadana
CONTEXTO INSTITUCIONAL Y PROBLEMA DE POLÍTICA PÚBLICA
En el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) de Chile, la participación ciudadana (PAC) es el conjunto de mecanismos formales que permiten a personas, comunidades u organizaciones informarse, opinar y presentar observaciones sobre proyectos que pueden generar impactos ambientales significativos. Su principal objetivo es que el Estado incorpore conocimientos locales, preocupaciones, impactos no previstos y soluciones alternativas antes de aprobar un proyecto.
La PAC es obligatoria en los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), donde la ciudadanía tiene 60 días hábiles para participar. En las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA), solo ocurre si la solicitan al menos dos organizaciones o diez personas directamente afectadas. A la fecha, solo el 4.8% de los DIA presentan PAC, aunque en términos absolutos los DIA con PAC superan a los EIA con PAC.
En la práctica, la PAC plantea desafíos relevantes para la inversión: incertidumbre en plazos, observaciones que exceden el ámbito ambiental, ausencia de participación temprana, riesgo de judicialización, asimetrías técnicas territoriales, y el posible uso instrumental del mecanismo.
METODOLOGÍA DEL ANÁLISIS
El análisis se estructuró en dos componentes complementarios. En primer lugar, se desarrolló un análisis cuantitativo y cualitativo sobre 1.141 proyectos que registran al menos una observación ciudadana, con el objetivo de identificar patrones tanto en el uso de la herramienta como en el contenido de dichas observaciones. En segundo lugar, se realizó un estudio de casos orientado a identificar situaciones en que la participación ciudadana se aparta de su propósito original, evidenciando instancias en que las observaciones responden a preocupaciones no estrictamente ambientales o buscan incidir estratégicamente en el proceso de evaluación.
Ambas aproximaciones metodológicas y sus resultados fueron contrastados con representantes del sector privado, incorporando así la experiencia práctica de los titulares en el sistema de evaluación ambiental.
ANÁLISIS CUANTITATIVO
El análisis cuantitativo se realizó sobre un total de 1.141 proyectos con participación ciudadana, que en conjunto acumulan 109.328 observaciones. Para la evaluación de las hipótesis se utilizaron pruebas estadísticas no paramétricas (Mann-Whitney U, Kruskal-Wallis H y correlación de Spearman), complementadas con evidencia cualitativa proveniente del estudio de casos.
El análisis se estructuró en la revisión de distintas hipótesis. Las principales y sus respectivas conclusiones fueron:
Mayor participación ciudadana se asocia con proyectos no aprobados. Confirmada.
Los proyectos aprobados presentan una mediana de 9 observaciones, mientras que los no aprobados alcanzan una mediana de 15. Asimismo, el 15,4% de los proyectos aprobados registra más de 50 observaciones, cifra que aumenta a 25,3% en los proyectos no aprobados.
Existen diferencias en el número de observaciones entre regiones. Confirmada.
Las regiones con mayor número de observaciones por proyecto son Coquimbo (25), Valparaíso (23,5) e Interregional (23), mientras que Atacama (6), Aysén (4) y Antofagasta (3) presentan los menores niveles.
Sector Energía concentra una mayor participación ciudadana. Parcialmente confirmada.
Si bien el sector Energía lidera en volumen total de observaciones, no lo hace en términos de intensidad por proyecto, con una mediana de 8 observaciones. Los sectores Inmobiliario e Industria presentan mayores niveles de intensidad, con medianas de 21,5 y 20 observaciones por proyecto respectivamente.
Participación ciudadana ha aumentado entre 2008 y 2025. Rechazada.
Si bien aumenta el número de proyectos con PAC, la intensidad de participación por proyecto se mantiene relativamente estable, con medianas entre 10 y 20 observaciones.
Existe una correlación entre monto de inversión de un proyecto y la cantidad de observaciones. Confirmada.
Se observa una correlación positiva débil pero estadísticamente significativa. La proporción de proyectos con más de 50 observaciones aumenta desde 12% en proyectos menores a US$1 millón, a 23% en proyectos sobre US$50 millones y 40% en proyectos sobre US$100 millones.
Núcleos temáticos presentes en más del 80% de los proyectos. Parcialmente confirmada.
Solo el tema “Agua y Recursos Hídricos” supera el 80% de incidencia (82%), mientras que otros cinco temas superan el 70%: Paisaje, Medio Humano, Flora y Fauna, Normativa y Salud.
Escazú ha modificado patrones de participación. Confirmada.
En proyectos EIA, la mediana de observaciones aumenta desde 13,5 antes de Escazú a 30,5 después de su entrada en vigencia.
ESTUDIO DE CASOS
El análisis estadístico permite identificar patrones generales, pero no captura las dinámicas cualitativas subyacentes. En este contexto, los casos analizados ilustran formas de uso de la participación ciudadana que se apartan de su objetivo normativo, aportando elementos para interpretar los resultados cuantitativos.
PTAS Santa María — Observaciones automatizadas
La Planta de Tratamiento de Aguas Servidas Santa María (2.225 observaciones) fue aprobada en noviembre de 2025. Destaca que 607 observaciones fueron realizadas por una sola persona entre el 18 de noviembre y el 2 de diciembre de 2024.
El 29 de noviembre de 2024, entre las 21:00 y 22:00, se registraron 67 observaciones (más de una por minuto, con ingresos separados por apenas 30 segundos) de esta misma persona. Todas son semánticamente equivalentes: repiten las mismas cuatro ideas centrales con variaciones estilísticas (ejemplos, citas, tono, énfasis).
Implicancia: Este patrón sugiere un posible uso automatizado del sistema, que permite saturar la plataforma con observaciones reiteradas sin mecanismos de control aparentes.Interconexión Los Cóndores — Movilización nacional
El proyecto de interconexión eléctrica Chile-Argentina acumula 15.993 observaciones, el máximo histórico del SEIA. La Región Metropolitana concentra el 34% de las observaciones (5,441), seguida por el Maule (27.7%) y el resto de las regiones (38.3%).
Al revisar el contenido, unas 1.500 observaciones alcanzan solo 6 palabras (ej. “No a las torres en el Maule”), más de 500 no superan 3 palabras (ej. “en contra”, “firmo”), e incluso hay observaciones vacías o con emoticonos sueltos.
Implicancia: La PAC fue utilizada como una instancia asimilable a una “junta de firmas” más que como un mecanismo de levantamiento de consideraciones ambientales fundadas. La ausencia de requisitos de residencia facilita la movilización nacional coordinada.WTE Araucanía — Observaciones idénticas masivas
El proyecto de valorización energética de residuos recibió cerca de 4.000 observaciones y fue rechazado en 2022. Se identificaron observaciones idénticas repetidas más de 100 veces, y en algunos casos más de 300. Nueve textos fueron ingresados de manera idéntica en más de 2,200 ocasiones. En total, 42 observaciones distintas que se repitieron al menos 10 veces concentran más de 3.400 ingresos.
Implicancia: La reiteración masiva obliga a revisar y responder múltiples veces el mismo planteamiento, sin aportar antecedentes nuevos.Puerto Exterior San Antonio — Coordinación por ONG
El proyecto portuario acumula más de 10.000 observaciones. Un número significativo proviene directa o indirectamente de la fundación “Ojos de Mar”, que publica plantillas de observaciones en su sitio web para ser copiadas por nuevos observantes.
Se identifican 22 remitentes con al menos 100 observaciones cada uno (4.172 en total), y 25 remitentes con 50-100 observaciones (1.867 en total). Un grupo de 14 personas concentra 3.915 observaciones, más de un tercio del total.
Implicancia: Si bien el rol de las ONG es legítimo, la falta de transparencia sobre el origen coordinado de observaciones y la replicación masiva de plantillas tensionan el carácter técnico-ambiental de la PAC.
CONCLUSIONES
Del análisis cuantitativo y cualitativo se obtienen las siguientes conclusiones:
El tipo de instrumento es determinante: Los proyectos EIA generan significativamente más participación que los DIA (mediana 15 vs 10).
La participación se asocia con el resultado: Los proyectos no aprobados presentan mayor participación (mediana 15 vs 9, p = 0.005), aunque esto no implica causalidad, sino que refleja la controversia intrínseca de ciertos proyectos.
El territorio importa, pero con matices: Las diferencias regionales son significativas, aunque los patrones de participación extraterritorial (como en Los Cóndores) pueden distorsionar las cifras. En proyectos de alta visibilidad, las observaciones reflejan movilización nacional más que dinámicas locales.
El volumen no equivale a diversidad: Los estudios de caso revelan que un alto número de observaciones no siempre implica diversidad de contenido. La duplicación masiva, las observaciones automatizadas y las campañas coordinadas inflan los números sin aportar necesariamente nuevos antecedentes ambientales.
No hay tendencia temporal en la intensidad: Si bien el número de proyectos con PAC ha crecido, la participación por proyecto se mantiene estable.
Escazú muestra efectos diferenciados: Tras la ratificación del Acuerdo de Escazú, los proyectos EIA reciben significativamente más observaciones y la participación es más diversa (menor repetición por persona). Sin embargo, los períodos de PAC se han acortado significativamente, lo que podría tensionar el principio de participación oportuna que promueve el acuerdo. Estos cambios no son necesariamente atribuibles exclusivamente al tratado, pero marcan una inflexión observable en los patrones de participación.
PROPUESTA DE POLÍTICA PÚBLICA
A partir de los resultados del análisis se proponen las siguientes medidas de política pública:
Introducir controles frente a usos abusivos.
Evaluar herramientas técnicas para mitigar prácticas como el envío masivo de observaciones idénticas o automatizadas: reconocimiento automático de duplicados, mínimos de contenido (número mínimo de caracteres), intervalos temporales razonables entre observaciones de una misma persona, e indicadores de trazabilidad que informen públicamente el número de observaciones por remitente.Proteger la eficiencia sin restringir la participación legítima.
Se propone incorporar ajustes en el diseño del proceso de ingreso de observaciones ciudadanas, orientados a generar incentivos conductuales que promuevan aportes pertinentes y desincentiven usos no alineados con el objetivo de la participación ambiental. Algunos de estos ajustes pueden ser: clasificación obligatoria temática y subtemática de la observación, e identificación de la etapa del proyecto a la cual se refiere la observación.Mejora en la sistematización y gestión de observaciones en los ICSARA.
Avanzar en la estandarización del formato de presentación de observaciones, considerando que actualmente se identifican distintas modalidades, lo que dificulta su revisión y análisis sistemático. Asimismo, se sugiere incorporar herramientas basadas en nuevas tecnologías que permitan apoyar la identificación temprana de observaciones no pertinentes desde el punto de vista ambiental. Esto facilitaría su gestión y priorización, reduciendo la carga operativa y la dependencia exclusiva del análisis manual.Fortalecer la participación ex ante.
En línea con el espíritu de Escazú, explorar mecanismos de participación temprana (previos al ingreso formal del proyecto al SEIA) que permitan incorporar preocupaciones ciudadanas desde etapas más iniciales del diseño del proyecto, reduciendo la conflictividad posterior. Actualmente en SOFOFA estamos revisando el uso Participación ciudadana anticipada y negociaciones tempranas, y su relación los recursos de reclamación y judicialización de proyectos. La hipótesis es que la PAC anticipada y las negociaciones tempranas serían instancias que disminuyen la probabilidad de impugnación de los proyectos.Incorporar estándares de transparencia.
El SEIA debería avanzar en mecanismos que permitan identificar explícitamente cuando las observaciones provienen de ONG u organizaciones coordinadoras, facilitando la comprensión de su origen y representatividad.